Pronunciamento: "BOLSA ESCOLA - POBREZA E CIDADANIA" - Série Encontros UnB - Brasília, DF - 4 de Maio de 2001

Série Encontros UNB

Brasília-DF, 04 de maio de 2001

Ao ensejo da realização do debate sobre Bolsa Escola, que abre a Série de encontros UnB, quero primeiramente saudar o Magnífico Reitor Lauro Morhy, os palestrantes Dra. Reiko Niimi, Representante do UNICEF e o Prof. Cristovam Buarque aqui presentes e cumprimentar a todos os demais participantes por mais uma importante iniciativa em prol das políticas públicas de combate à pobreza que a UNESCO apóia devido à sua enorme relevância pública.

Em 1995, durante o Cúpula Mundial para o Desenvolvimento Social realizado em Copenhague, Dinamarca, inaugurava-se o Relógio da Pobreza. Era uma tentativa de mostrar, de forma dramática, a rapidez do crescimento da pobreza no mundo. Nesse relógio, a cada minuto, são 47 as pessoas que se somam ao já enorme contingente de pobres, movimentando seus ponteiros digitais. E isto representa nada menos que 25 milhões de pessoas por ano se incorporando ao contingente de pobres no mundo. A América Latina não fugia a esse quadro desolador. No período que vai de 1980 a 1999, o número de pessoas pobres aumentou de 63 para 130 milhões.

Em 1947, um ano após a criação da Unesco e um ano antes da aprovação da Declaração Universal dos Direitos Humanos, a população mundial era de 2,3 bilhões de pessoas, desse total, 400 milhões eram de pobres e representavam 17,3% da população mundial. Já em fins desse século que se encerra, os estudos de diversos organismos internacionais estimam em 1,3 bilhões o número de pobres, o que significa aproximadamente 22% dos 6 bilhões de pessoas que hoje habitam o mundo, apesar de a riqueza produzida pela humanidade haver aumentado, nesse mesmo período, mais de 7 vezes.

É inegável que enormes avanços foram registrados nas últimas décadas: desde 1960, a mortalidade infantil nos países em desenvolvimento caiu mais de 50%. A incidência da subnutrição teve queda de 30%. Em 20 anos, a China e outros 14 países, que representam 1,6 bilhão de pessoas, diminuíram em 50% a parcela da população vivendo abaixo do nível de pobreza. Ainda assim, segundo o PNUD, 840 milhões de pessoas, entre elas 160 milhões de crianças, estão subnutridas, 100 milhões de crianças estão sem escolas, cerca de quase 900 milhões de habitantes são analfabetos, e um número ainda maior não tem acesso à água potável.
Mas não só se intensificou o quadro da pobreza no mundo, como também mudaram as condições objetivas que sustentavam diversas propostas de solução.

A enorme crença numa ordem social alternativa que igualasse os homens em suas posses, permitindo à humanidade passar do reino da necessidade ao império da liberdade ruiu juntamente com o Muro de Berlim. E não devemos esquecer que foi esta crença que sustentou grande parte dos movimentos sociais deste controvertido século XX.

Num outro campo de propostas e de alternativas, as que surgiram sob a inspiração do Welfare State Keynesiano, foi possível observar um nítido processo de corrosão de conquistas sociais, sobretudo nas últimas duas décadas. As grandes transformações acontecidas na economia capitalista no fim de século, com profundas repercussões no mundo do trabalho, levaram a um processo de crise e progressiva desestruturação dos mecanismos de salvaguarda social montados nas últimas 5 décadas.

As primeiras, referem-se a uma dupla dissociação: a ruptura da relação entre produção e emprego e a ruptura da relação entre emprego e renda, provocadas por grandes transformações no campo da ciência e da tecnologia, permitindo e favorecendo uma alta produtividade, que por sua vez acirrou a competitividade entre as nações e acelerou o processo de globalização das relações econômicas. A conseqüência desse fenômeno, que vive a sua plenitude, tem sido a redução da necessidade do trabalho, fazendo surgir, entre outros efeitos, um novo segmento social - o dos "novos pobres", antes inseridos no mercado de trabalho, o que significa que a exclusão não mais se limita aos grupos fragilizados em geral (incapazes, idosos, etc), começando a atingir também setores que antes se julgavam estáveis.

A segunda referência consiste na dificuldade dos sistemas burocratizados de proteção social em se adaptarem às novas realidades. Os obstáculos são tanto de natureza econômica quanto política. A redução de postos de trabalho provoca, como todos nós sabemos, a redução das contribuições dos trabalhadores ao sistema de previdência social, configurando-se um novo quadro onde, por um lado, destaca-se o progresso tecnológico e, por outro, assiste-se o declínio da justiça social. Nesse novo cenário, somente atender a desempregados e assistir aos fragilizados torna-se insuficiente. Não podemos nos esquecer que há o componente político crescentemente alimentado pelo amplo envolvimento da sociedade civil e das organizações não-governamentais na discussão pública do impasse.

Na medida em que a elevação da produtividade favorecida pela alta velocidade dos avanços científicos e tecnológicos, aliado a um processo de globalização e concorrência desenfreada e, por vezes, sem ética, limita a necessidade do trabalho, a exclusão se amplia e torna-se o fator mais importante da crise do mundo globalizado. Nunca foi tão urgente uma nova ética para presidir e governar o desenvolvimento.

Nossos modernos sistemas de proteção social estruturaram-se, historicamente, a partir de duas vertentes bem diferenciadas. A assistência a indivíduos ou a famílias em situação de necessidade vem de longa data. Mesmo quando reconhecida modernamente como um direito social, não perde suas características originais como direito subjetivo, categorial, não contributivo e seletivo. De forma mais moderna, com a universalização do trabalho assalariado, o trabalhador passou a ter direito a uma renda substitutiva em situações de privação temporária (por enfermidade ou por desemprego) ou definitiva (invalidez, velhice) financiado com as contribuições, de forma proporcional à renda dos setores efetivamente empregados.

Devido a isso, emergiram e se consolidaram sistemas de seguridade social obrigatórios. Temos assim a estruturação de sistemas de seguridade social obrigatórios, colocados como um direito objetivo, com contribuições regulamentadas e resultado de uma estreita relação entre ocupação estável e possibilidades de acesso à proteção social.

Apesar da diversidade nos modos de estruturação, pode-se afirmar que esses dois dispositivos: a assistência e o seguro social, em grau variável, constituíram a base dos sistemas de proteção social do mundo moderno, ao menos, até a década dos 80, a partir da qual uma série de novos fatores presentes no processo de transformação produtiva surgem e concorrem para corroer as bases de sustentação do Estado de Bem-estar Social inspiradas nas teorias keynesianas do pleno emprego.

Por um lado, registra-se a crescente substituição do trabalho "vivo" pelo trabalho "morto". O gigantesco desenvolvimento tecnológico das últimas décadas foi substituindo de forma progressiva, o trabalhador pela máquina, mediante a utilização de processos altamente automatizados. Isto vem originando uma crescente ruptura no binômio produção/renda, diminuindo, em relação ao produto gerado, os postos de trabalho. Por outro, junto ao enorme incremento na produção da riqueza social, observa-se um enorme incremento na geração de tempo livre excedente, tempo livre de grandes massas da população que nem nas melhores condições do ciclo econômico poderá ser incorporado na esfera produtiva.

Se o binômio produção/renda sofre uma forte inflexão, também se constatam rupturas na relação emprego/renda/contribuição para a seguridade social com o aparecimento de novas formas de utilização do tempo de trabalho (terceirização, flexibilização, trabalho autônomo, emprego temporário, ocupações precárias, etc).

Algumas idéias lançadas, inclusive pela Cepal, de transformação produtiva com equidade não foram avante devido, entre outros fatores, à prática de um verdadeiro fundamentalismo de mercado para usar a expressão do Presidente Fernando Henrique Cardoso. A rigor, o que temos assistido nos últimos anos é a persistência de políticas excludentes e concentradoras de renda.

É sobre a base dessas profundas rupturas que se estruturam, no mundo todo, as diversas propostas que, de forma genérica, denominamos como Garantia de Renda Mínima ou Direito de Cidadania de contar com um ingresso básico, através de mecanismos de transferência monetária a indivíduos ou famílias, para garantir um patamar mínimo de existência e subsistência dignas.

Nos países desenvolvidos, que entraram no século 20 numa posição relativamente vantajosa, o debate se centra na crise da sociedade salarial e nas necessidades de reformulação do sistema de seguridade e de proteção social. Nos países em desenvolvimento, como os da América Latina, que começaram o século XX em uma situação relativamente desvantajosa e vulnerável, e que se inseriram ou foram inseridos na complicada rota dos ajustes macro-estruturais de inspiração neoliberal, o debate sobre o tema centra-se nos mecanismos de combate a uma pobreza histórica e estrutural.

Não podemos negar que, em torno das propostas de renda mínima existe ainda um grande conjunto de questões pouco abordadas e mal resolvidas em nosso meio. São questões que vão muito além das definições técnicas ou operacionais, dos critérios ou da abrangência de tal ou qual programa concreto. São questões que se situam na esfera dos problemas políticos e econômicos que o país enfrenta.

Apesar do aparente consenso que parece cercar esse tipo de iniciativa, pretendemos nessa oportunidade, chamar a atenção para o fato de que os programas de renda mínima se inscrevem num campo polêmico, num terreno de desafios e especificidades que podem nos dar um marco conceitual para avaliar e comparar as diferenças e semelhanças entre as diversas experiências já existentes, várias das quais certamente serão abordadas ao longo desse seminário.

Em primeiro lugar, sublinha-se o próprio fato de o aparente consenso supra-político que parece cercar esse tipo de iniciativa, tanto no plano da constituição histórica dessa estratégia quanto no plano da diversidade de apoios que as experiências de renda mínima têm recebido.

Efetivamente, as demandas por uma estratégia de transferência monetária direta como um mecanismo moderno de combate às desigualdades e à exclusão, como forma substitutiva das estruturas de proteção e seguridade social, se originam e se fundamentam tanto no epicentro das propostas neoliberais (Frederich Hayek e Milton Friedman) quanto nas discussões da esquerda sobre a crise da sociedade do trabalho (pode se mencionar, neste campo, as figuras de André Gorz e Van Prajis, dentre outros).

No Brasil, a generosa proposta do Senador Eduardo Suplicy, para a implantação de um programa de Renda Mínima Nacional que atingiria perto de 38 milhões de pessoas, foi aprovada em dezembro de 1991, de forma unânime, por todos os Partidos Políticos no Senado.

Numa recente pesquisa da UNESCO realizada com cerca de 2.000 dirigentes municipais de educação em articulação com a Undime, foi possível verificar a relativa independência das iniciativas locais de renda mínima da filiação partidária, tanto da parte do Prefeitos quanto dos Secretários Municipais de Educação. As experiências de modo geral eram aceitas por todos os partidos políticos. Cabe perguntar a essa altura o que este aparente consenso realmente significa e representa.

Uma outra questão que abre sérios interrogantes e perplexidades é o "vazio social" que marca a constituição e consolidação das propostas de renda mínima no mundo todo. Apesar de ser visto, em muitos casos, como um modelo de superação de antigos conflitos e disparidades sociais e como um direito para a constituição de uma nova cidadania, não engendrou, ainda, demandas reinvindicativas de peso nos movimentos sociais desse final de século. São iniciativas propagadas por algumas organizações como o Basic Income European Network, por grupos de intelectuais preocupados com as saídas possíveis para as desigualdades que marcam nossa modernidade, por legisladores ou dirigentes políticos tentando achar formas mais eficientes de combate à pobreza e à exclusão. Todavia, não foi ainda incorporado nas pautas de luta ou nas reivindicações centrais dos movimentos sociais de base.

Tudo indica, no entanto que como a questão da pobreza esteja em franca evolução política, existem possibilidades concretas de alternativas de renda mínima como a bolsa-escola, virem a se constituir em plataformas obrigatórias dos programas dos partidos políticos, das políticas de governo e da sociedade civil em geral. Nas campanhas políticas das últimas eleições municipais, a reivindicação bolsa-escola já se fez presente em alguns partidos políticos.

Uma terceira questão nos remete à real capacidade que tem os poderes públicos, em situação de crise financeira e de aperto estrutural, de implementar programas massivos de renda mínima em condições de superar, efetivamente, os marcos da pobreza estrutural reinante em nossos países. O que se tem visto, com muita mais freqüência que o desejado, é a definição das linhas de pobreza que deveriam ser atendidas pelos programas muito mais a partir dos saldos ou resíduos financeiros disponíveis do que de um entendimento das necessidades sociais básicas da população.

Isto nos leva a outro conjunto de questões, ainda em aberto, que esperamos sejam discutidas e esclarecidas nessa Série de encontros UnB. Em primeiro lugar, cabe perguntar em que medida as estratégias de renda mínima se localizam ainda no terreno das políticas residuais e compensatórias ou já adquiriram a prioridade necessária para serem consideradas como políticas sociais de construção de uma sociedade mais justa e eqüitativa? Até que ponto elas operam ainda nos marcos dos "mínimos aceitáveis de miserabilidade" ou são entendidas como mínimos de necessidades sociais a serem satisfeitas como direito a ser garantido de forma universal? Em que medida a liberdade e autonomia de escolha que esses programas propagam consistem em incremento da capacidade de escolhas de formas e qualidades de vida, ou simplesmente escolha de bens e serviços oferecidos pelo mercado?

Por outro lado, se como política distributiva, de enfrentamento da pobreza e das mazelas dos mercados modernos surge um conjunto de dúvidas e questionamentos de diversos setores, como experiências de renda mínima associada à educação, tipo bolsa-escola, existe uma série de evidências francamente favoráveis. Apesar das críticas às limitações distributivas dos programas bolsa-escola, sobretudo por focalizar somente aquelas famílias pobres ou miseráveis com filhos em idade escolar, diversos trabalhos e estudos, nos permitem sustentar a eficácia social dos programas de renda mínima associados à educação.

Como já afirmamos em diversas oportunidades, a idéia de garantir um ingresso mínimo a famílias em situação de necessidade ou abaixo da linha de pobreza, não é nova. Diversos países da Europa (como Inglaterra, Alemanha, Holanda, Bélgica, França, Irlanda, etc) implantaram, desde a década de 60, algum tipo de estratégia neste sentido e a própria Carta Social adotada pela OCDE preconiza sua ampliação e extensão. Nos Estados Unidos da América, diversos programas, como o antigo Aid for Families with Dependent Children -AFDC- cumprem função idêntica.

A originalidade impactante dos programas que vêm sendo implantados no Brasil é sua ancoragem educacional. Noutras partes do mundo, estes programas ou são de tipo incondicional (benefício universal ao alcance de todo indivíduo ou família de baixa renda, sem exigência de contrapartida) ou, quando exigem alguma contraprestação, esta se atrela a determinada ocupação do tempo disponível dos adultos (cursos de qualificação ou requalificação profissional, trabalho em programas de utilidade social ou comunitária, obrigatoriedade de procura de emprego, etc.). No Brasil, a maior parte dos programas do gênero que vêm sendo desenvolvidos por Estados e Municípios e agora, com cobertura nacional a partir do Programa de Bolsa-Escola do Governo Federal ( Lei de Renda Mínima para Educação), a obrigação das famílias para ter acesso ao benefício, é a matrícula e manutenção dos filhos na escola. Nessa diferença reside a dimensão inovadora dos programas existentes no Brasil.

Esse caráter inovador dos projetos de renda mínima, na modalidade bolsa-escola, adotada por alguns Estados e Municípios brasileiros, foi igualmente reconhecido pela pesquisa realizada por Lenha Ladinas, do IPEA (Instituto de Política Econômica Aplicada) vinculado ao Governo Federal. O programa bolsa-escola, afirma essa pesquisadora, introduz um enfoque inovador, pois pretende atacar de uma só vez várias dimensões da pobreza, tal qual ela se apresenta no Brasil: déficit de renda + déficit de formação escolar + déficit de cidadania. Nesse sentido, oferece um desenho até então ausente das políticas compensatórias, pois enfrenta um conjunto de carências não consideradas no rol de políticas e programas do modelo universalista excludente que prevaleceu até finais da década de 1980. Tem portanto, continua Lavinas, a possibilidade de se constituir num novo registro em matéria de política social no Brasil, que contempla no seu cerne os grupos sociais mais desfavorecidos e tradicionalmente excluídos.

Numa recente pesquisa avaliativa realizada pela Unesco Brasil, em parceria com o Unicef e a Pólis, sobre o Programa Bolsa-Escola do Distrito Federal foi possível comprovar, pelas evidências coletadas, resultados realmente significativos e favoráveis, dentre os quais se destacam:

No campo educacional:

• Drástica redução da evasão da repetência escolar nos estratos sociais onde esses fenômenos apresentam maior incidência;
• Melhoria substancial da aprendizagem e do aproveitamento escolar dos alunos bolsistas.
• Incremento da motivação e das aspirações educacionais dos bolsistas.

No campo familiar:

• Melhoria das condições de vida.
• Aumento significativo da preocupação familiar pelo desempenho escolar dos filhos.
• Revalorização do papel da mulher na família (no DF, é a única que pode retirar o dinheiro da bolsa-escola do Banco).

No campo social:

• Praticamente elimina o trabalho infantil, mecanismo de perpetuação da pobreza entre gerações.
• Retira as crianças e os jovens das ruas, colocando-os na escola, o que certamente, deverá incidir nos índices futuros de delinqüência e violência.
• O fortalecimento da cidadania ao diminuir a exclusão social.

No campo econômico:

• A ampliação da atividade econômica, ao expandir a base de consumo;
• Pode substituir, com grandes vantagens, outros programas sociais, de cunho assistencialista e, por vezes, mais onerosos.

Converte-se em investimento preventivo na medida em que ajuda a evitar futuros gastos do poder público.

Este conjunto de elementos nos permite indicar o enorme potencial de impacto inerente aos programas de renda mínima associados à educação que articulam e proporcionam em um movimento único, tanto o combate à pobreza quanto a melhoria das condições educacionais da população, contribuindo para corrigir as desigualdades em torno do acesso, permanência e sucesso das crianças na escola fundamental.

Ademais, a estratégia de renda mínima associada à educação possui uma dimensão política de grande alcance, pois a educação vista como o maior bem comum da humanidade, como ainda recentemente disse o Diretor Geral da Unesco - Koichiro Matsuura - fortalece a luta pela cidadania na medida em que prepara crianças e adolescentes para um processo de construção social mais justo e equitativo, que todos nós esperamos venha a se tornar realidade nos primeiros decênios do próximo século.

Por outro lado, como investimento preventivo, o programa bolsa-escola, tirando crianças das ruas e as colocando na escola pode ajudar a evitar que novas e onerosas Febens sejam criadas, contribuindo dessa forma para a redução de gastos do poder público e evitando penalizar ainda mais crianças e jovens em situação de risco. Além disso, o programa como estratégia de sobrevivência da família, permitindo a compra local de alimentos, ajuda a melhorar a qualidade de alimentação e ativa o comércio local, o que deixa claro a sua amplitude como política pública.

Em termos econômicos, é importante destacar ainda a dimensão prospectiva do programa. Ele aponta para a direção de desenvolvimento autosustentável, pois seus efeitos se revertem para combater as causas da pobreza, podendo a longo prazo se constituir em fator para romper o ciclo retroalimentador da miséria, ou, como queria, Gunnar Myrdal, o princípio de causação circular, onde pobreza e miséria acabam gerando mais pobreza e miséria. Essa perspectiva adquire uma enorme dimensão econômica se tentarmos calcular o custo da pobreza gerando mais pobreza. Vejamos, só para citar um exemplo, o caso repetência na educação fundamental brasileira, onde um aluno para cursar a escola obrigatória de 8 anos pode demorar em média 10,5 ( dez anos e meio). Não será difícil imaginar a enorme quantia de recursos que está sendo disperdiçada com a repetência no Brasil. É certo que a bolsa-escola, por si só, não irá resolver esse problema, mas, poderá se constituir em estratégia auxiliar de grande alcance.

Para encerrar, parece-me importante chamar a atenção que o programa bolsa-escola, em sua tríplice dimensão de combate à pobreza, aumento da escolaridade e promoção da cidadania, só poderá garantir seu êxito na medida em que ele se generalizar como política pública de cobertura nacional. Como observou com lucidez a pesquisa do IPEA mencionada, a mobilidade espacial e ocupacional da população pobre no Brasil é muito grande, o que torna arriscado fixar critérios para a concessão da bolsa, como tempo de residência, por exemplo.

Sob esse aspecto, o programa bolsa-escola do governo federall (Programa de Renda Mínima) que vem sendo executado em parceria com os municípios de renda familiar per capita e renda tributária inferiores às respectivas médias do Estado, parece ser no momento a melhor alternativa de política pública. É certo que os valores praticados são ainda insuficientes para um efetivo combate à pobreza. No entanto, há uma nítida vontade política para ampliar os valores destinados a cada família atualmente, de forma a convertê-lo em instrumento eficaz e eficiente de redução da pobreza e promoção da cidadania.

A Unesco, desde as primeiras experiências de renda mínima associada à educação iniciadas no Brasil, tem procurado avaliar e acompanhar seu impacto e seus efeitos. Mais do que isso, tem procurado divulgar essas experiências em outros países, pois elas de fato podem ajudar na luta maior da Unesco hoje que é a de garantir educação de qualidade para todos. Estamos tentando agora levar essa proposta, por intermédio da Unesco em Paris, à Cúpula das Nações Unidas aproveitando o ensejo do Ano 2001 dedicado ao Diálogo entre as Civilizações.

A proposta que formulamos para entrar na agenda do Diálogo entre as Culturas e as Civilizações, ou de forma mais específica entre as nações pobres e ricas, envolve a troca de parte da dívida externa dos países pobres por bolsa-escola. Estou cada vez mais seguro de que será somente por intermédio da solidariedade entre as nações, que será possível construir estratégias duradouras de combate à pobreza.

A renda mínima associada à educação, em sua modalidade bolsa-escola tem a vantagem de converter uma ajuda em mecanismo que pode torná-la um dia desnecessária, ao contrário da ajuda assistencialista que não rompe o círculo vicioso da miséria.